张鸣 中国人民大学政治学教授

云南省推行公务卡制度，凡是政府的公务消费，一律用公务卡刷卡，否则不准报销。无疑，这招增加了公务消费的透明度，有助于减少公款支出，也让某些放手花钱的公务员，感到了某些不方便。有报道还说，这种公务卡，还可以从制度上彻底遏制单位小金库。不过，在我看来，可能未必。

政府公务开支的膨胀，与中国建设现代服务型政府的宗旨相悖，巨大而且日益增长的政府公务开支，不仅吞噬了部分经济增长的成果，而且也是腐败的温床。遏制公务开支的无序增长，从中央到地方，出台了很多制度规定，但是收效甚微。显然，在银行的配合下，于资金流的管理技术上采取措施，在某些情况下，会产生一些效果，一张小小的公务卡，的确会让某些习惯于乱花钱的人一时感到有些麻烦。

不过，政府开支过度增长的问题，不大可能指望一卡在手，百病全消。事实上，政府开支无序增加，最关键在于我们的政府缺乏预算的硬性约束。首先预算本身就过于含糊，所列各项开支不清晰；其次预算的执行，基本上处于无监督状态；最后，在预算之外，政府还可以通过各种“费”，自行解决开支问题。从政府可以自行筹集经费这个角度，无论我们的政府编制大或者小，我们都是“大”政府。

在目前的制度之下，手中握有权力的公务人员，可以有无数的办法，从“管理”两个字上生出钱来，如果没有办法将政府的行为牢牢关在预算许可的笼子里，政府参与市场，管理经济，乃至社会管理诸方面的权力，无时无刻不可以像变戏法似的变出大笔的现金来。从前出台过政府机关车辆在品牌和数量上限制的硬性规定，名义上也的确限制住了，但有权管理企业的政府部门，却可以享用企业的车——不仅没有限制，而且比限制之前还多，档次还高，尽是进口高级轿车。小金库也是如此，这种“政府产品”之所以如此发达，关键是政府部门有这个需要，也有这个本事。如果政府部门没有被关进预算约束的笼子，他们就有办法绕开公务卡管理，让小金库继续充盈。

所以，我们可以为云南的做法叫好，但也必须看到，公务开支无序增长的问题，绝非某些技术手段就可以解决的。再强的技术制约，也可被权力轻易化解，即便这种技术制约得到了上级机关的支持，也是如此。上有政策，下有对策，一向是道高一尺魔高一丈的把戏。一些公务人员实在是太聪明，太有才了，绕道，迂回，钻空子方面的智慧，前无古人，后无来者。如果不想办法跳出这个魔道斗法的窠臼，技术制约的失败，恐怕也只是一个时间问题。

跳出窠臼的唯一办法，就是建立政府行为预算硬约束的制度框架，完善人民代表大会制度，让人大可以通过预算，制约、监督政府开支——政府每年的预算开支，必须获得同级人大的认可，政府每年的预算执行情况，也要得到人大的监督和认可。政府做事，必须在人大通过的预算范围内做，实现了这一步，那么云南的高招，才会真正有价值——约束政府行为的价值。